Resumen Ejecutivo
Diálogo Internacional sobre Extinción de Dominio
Herramienta eficaz en la lucha contra el crimen organizado
18 de agosto de 2022
RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
Frente a la realidad nacional y de la región, en la que es evidente que Panamá no escapa del flagelo del crimen organizado, y que este ha jugado con las reglas preexistentes, las cuales han demostrado que no están a la altura de las nuevas formas de delincuencia, que adquiere una capacidad operativa cada vez mayor y más compleja. El Ministerio de Seguridad Pública
luego del trabajo en equipo interinstitucional (Órgano Judicial, Ministerio Público, Ministerio de Economía y Finanzas y Ministerio de Seguridad) redactó el Anteproyecto de Ley de Extinción de Dominio, el cual se presentó ante la Comisión Legislativa de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales de la Asamblea Nacional de la República de Panamá, y que da lugar al Proyecto de Ley No. 625 que adopta la legislación de “Extinción de Dominio de Bienes Ilícitos”.
La extinción de dominio constituye una herramienta eficaz de combate contra la criminalidad cuyo objetivo es golpear a las organizaciones criminales en su flujo de capital, que constituye un músculo financiero frente al Estado. Siendo, un instrumento jurídico con antecedentes internacionales, dentro del marco de lo estipulado en convenciones internacionales en las que Panamá es signataria.
ENCUENTRO
A fin de generar un espacio de diálogo que permitiera articular el interés y la colaboración de la comunidad internacional en torno a la figura jurídica de la Extinción de Dominio, para apoyar al Estado panameño en el proceso de estudio y discusión del Proyecto de Ley No. 625, se realizó el encuentro: “Diálogo Internacional sobre Extinción de Dominio, Herramienta eficaz contra el crimen organizado”, que tuvo lugar el pasado 16 de agosto de 2022.
El diálogo se dividió en cuatro sesiones, abordándose los principales temas que rodean a la figura, desde los presupuestos legales hasta las distintas medidas cautelares que son posible imponer dentro del proceso judicial de extinción de dominio.
El Departamento contra la Delincuencia Organizada Transnacional (DDOT) de la Secretaría de Seguridad Multidimensional (SSM) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Fundación Espacio Cívico reiteran su disposición de colaboración en la discusión del Proyecto, a fin de llegar a un consenso para su aprobación.
PRINCIPALES APORTES TÉCNICOS JURÍDICOS
1. Producto de la modernización del crimen organizado, es necesario establecer herramientas que permitan, de manera eficaz, desmantelar organizaciones cuyos objetivos sean acciones delictivas. El buen funcionamiento de toda organización criminal depende de su soporte financiero, si se encuentra bien organizada y tiene músculo financiero, la organización funcionará sin importar quien la dirige. Por ello, en el combate de la criminalidad organizada se debe buscar el espíritu de lo que se tiene que combatir. Comoquiera que la finalidad de las actividades ilícitas –como el narcotráfico– es obtener lucro y poder, hacia eso precisamente es que va dirigida la acción de extinción de dominio. Y, si bien el instituto del comiso o decomiso se encuentra regulado dentro del proceso penal, la experiencia ha demostrado que no ha sido suficiente para detener el avance de la moderna criminalidad.
2. Es necesario reafirmar los valores éticos sociales y fomentar la cultura de la legalidad. Y en ese sentido, se ha reconocido que el derecho penal ha sido incapaz e ineficiente en contener nuevas formas de criminalidad.
3. Panamá, como signataria de diferentes convenciones internacionales, se encuentra obligada a cumplir las normativas en ellas contenidas, entre estas el combate a la delincuencia y al crimen organizado.
4. Se debe tener en consideración que una de las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (FATF – GAFI), es tener autoridad suficiente para rastrear los bienes vinculados a actividades ilícitas y para su decomiso, tanto penal como no penal.
5. La acción de extinción de dominio es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y su contenido es patrimonial. Lo que se busca es extinguir el dominio del bien de origen o destino ilícito, a favor del Estado. Esta acción se ejerce en contra del bien, no así en contra de una persona. Es una consecuencia patrimonial por el uso indebido de los bienes o su obtención.
6. Es una herramienta que permite de manera eficiente el combate al crimen organizado en respeto a la función social y a garantías inherentes a los fines de justicia social y los derechos humanos.
7. Por ser una acción que se dirige a un bien y no a una persona, no comparte las mismas garantías que el proceso penal.
8. En esta jurisdicción no se busca una sanción o condena, lo que se pretende es la restitución al Estado de los bienes cuando se cumple con cualquiera de los presupuestos que el Proyecto de Ley No. 625 contempla en el artículo 5.
9. Se trata de una jurisdicción independiente y autónoma, distinta a la jurisdicción penal, que persigue el patrimonio de las organizaciones criminales. Dándole al afectado, que es quien mantiene el dominio sobre el bien, el derecho a oponerse a la pretensión del Estado ejercida por un Fiscal, y probar la legitimidad del bien objeto del proceso.
10. No se puede iniciar el proceso por simple sospecha o pálpito, ese no es el parámetro: el actuar del Fiscal que inicia la investigación debe ser razonable, proporcional, que garantice los derechos de las personas.
11. La acción no vulnera el principio de presunción de inocencia. En el instituto de extinción de dominio opera la presunción de licitud del bien, pues la acción va dirigida a éste. Y, la presunción de licitud del bien –al igual que la presunción de inocencia–, sólo puede ser desvirtuada si el Fiscal logra acreditar suficientemente y en debida forma la ilicitud del bien o su vinculación a actividades ilícitas.
12. A fin de buscar el consenso, se puede adecuar el Proyecto y el catálogo de conductas que se consideran actividades ilícitas de acuerdo con la política criminal del país, priorizando aquellas actividades que más impactan a la sociedad.
13. Como está redactado el Proyecto de Ley No. 625, encuentra fundamento constitucional en los artículos 4, 17, 30, 31, 32, 46 y 47, pues es acorde y tiene su fundamento en normas internacionales, responde a postulados de la Convención Interamericana Sobre Derechos Humanos.
14. En el Proyecto de Ley bajo debate, se ha concebido la acción como imprescriptible, ello no riñe con la garantía penal, porque este no es un proceso penal. No obstante, otras legislaciones en esta materia –como la de El Salvador– establecen plazos de prescripción razonables, por lo que Panamá podría también adoptar un modelo similar.
15. Así también, se expuso sobre la retrospectividad de la extinción de dominio, pues parte del cuestionamiento de la validez del acto jurídico que genera el derecho; sin embargo, podría indicarse un límite temporal según convenga a los efectos de una política criminal efectiva del estado panameño.
16. La extinción de dominio reconoce los derechos de los terceros de buena fe exentos de culpa; no obstante, es de tomar en consideración que, frente a la pretensión extintiva, le corresponderá a la Fiscalía desvirtuar la presunción de buena fe, sin perjuicio de la debida aplicación de la carga dinámica de la prueba.
17. La extinción de dominio contempla la imposición de medidas cautelares con fines de aseguramiento de sus fines. No obstante, la aplicación de las medidas recae sobre el Juez Especializado, y si bien excepcionalmente puede realizarlo el Fiscal, ello debe estar sometido a un control judicial posterior.
18. Lo cierto es que para la imposición de tales medidas debe haber una ponderación por parte del Juez, tomando en consideración la proporcionalidad, en base al sistema de valoración de la Sana Crítica. El Juez tendrá la discrecionalidad de valorar elementos que el Fiscal presenta como indicios razonables para la imposición de las medidas.
19. Se recomienda que el Proyecto contemple la posibilidad de imponer medidas innominadas, pues la experiencia internacional ha sido que las limitaciones de un catálogo muchas veces imposibilitan la aplicación de una medida cónsona a la situación.
CONCLUSIONES
• La importancia de implementar el instituto de extinción de dominio radica en que ha demostrado ser una herramienta eficaz en la lucha contra la criminalidad, sin atentar en ninguna forma contra los derechos humanos. Este responde a postulados de la Convención Interamericana sobre los Derechos Humanos.
• Se tiene certeza de que al golpear las estructuras económicas del crimen organizado se logra desmantelar y debilitar a las organizaciones. Esta herramienta fue creada para dar respuesta a la proliferación de conductas ilícitas por parte de la criminalidad organizada.
• Resulta importante crear una jurisdicción especializada, pues de las experiencias compartidas se desprende la eficacia de esta en la lucha contra el crimen organizado. • El Proyecto de Ley se puede adecuar a la realidad socio política y a la política criminal de Panamá, priorizándose las actividades ilícitas sobre las cuales operará el instituto, e incluso crear un catálogo.
• Conforme a la política criminal del estado panameño, basada en su contexto político social, el proyecto de ley podría incorporar límites temporales en términos de precriptibilidd y retrospectividad de la acción de extinción de dominio.
• El instituto de extinción de dominio reconoce los derechos de los terceros de buena fe exentos de culpa.